□ 杨再新对市场主体运行状况监管体系建设的探索及思考
商事制度改革以来，市场主体数量发展呈井喷态势，“万众创业、万众创新”已经成为社会普遍共识。随着市场主体数量迅猛增长、活跃程度不断提升以及电子商务等新兴市场领域的兴起，对工商部门的监管能力提出了新的挑战和更高的要求，也为市场主体监管体系的创新带来了新的机遇。
为进一步摸清秀山县各类市场主体的运行状况、发现市场主体运行过程中存在的问题，2016年二季度以来，秀山县工商局结合“市场主体开业回访”、“微型企业创业回访”和日常监管等工作，深入开展“市场主体发展环境回访”创新活动。截至9月底，已举办各类行业协会座谈会60多次;填写市场主体发展环境回访情况表1600多份;走访乡镇政府、相关经济管理职能部门50多个;走访各类市场主体2400多户。其中：企业(包括公有制企业、外商投资企业、私营企业)780户、个体工商户1600户、农民专业合作社20个。
通过实地走访，该局深入了解了各类市场主体的运行状况，对全县市场主体运行过程中存在的问题进行了分析，并对市场主体运行状况监管体系建设进行了初步探索和思考。
市场主体运行状况
监管的内涵和重要性
市场主体运行状况总体上可以划分为市场主体进入状况、退出状况，竞争状况、交易状况等四个方面。市场主体进入和退出状况对应的工商部门监管职责就是对市场主体进入和退出市场时进行依法登记;市场竞争状况对应的工商监管职责就是反垄断和反不正当竞争职责，包括对市场主体商标、广告、合同、中介、企业信用方面的监管;市场主体交易状况对应的工商监管职责就是消费者权益保护、流通领域的商品质量管理等方面的职能职责。
通过加强市场主体运行状况监管，能够及时、全面和有效地掌握市场主体的经营状况，做到事前防范和事中事后监管有机结合，提高经济效率，保护社会公共利益，创造公开、公正、公平的市场竞争环境，为地方经济发展提供重要的微观基础，进一步体现工商部门在市场监管领域的有为、有位。
市场主体运行过程中
比较突出的问题
新设市场主体行业分布过于集中。以秀山县为例，新设内资企业1501户中，新开业数量前四位的行业是批发和零售业、农林牧渔业、租赁和商务服务业、餐饮住宿业，分别为583户、360户、96户、87户，累计占新开业内资企业总量的75%。新设市场主体行业的集中，导致市场主体之间同质化竞争激烈，市场盈利空间缩减。
主体运行状况不确定性较大。由于受区域市场容量和外部经济形势的影响，新成立的市场主体经营不确定性较大，新成立的市场主体超过五成实际经营时间不超过3年。刚成立就停业的情况非常普遍。
市场主体依法退市意识弱。截至9月25日，2016年秀山县新设市场主体为4571户，办理注销登记的市场主体53户，市场主体进入数量与退出数量差距悬殊，从另一方面反映出市场主体主动办理注销登记的法律意识淡薄。
新设市场主体短期行为较多。最近几年来，我市出台一系列微型企业扶持优惠政策，很多人为了申领财政补助，扎堆申办微型企业，加之普遍倡导的创业热潮、电商热潮，很多创业者在没有进行慎重考虑和必要的市场考察的情况下就轻率地办理了营业执照。新设市场主体的短期行为，导致市场主体发展缺乏持续性，出现大量隐性歇业户，影响了工商部门的监管。
市场主体不正当经营行为屡禁不止。工商部门通过实地调查发现，虽然市场主体的设立门槛已经大幅度降低，由于经营场地租赁成本、人工成本、物流成本逐年攀升，为了追求利润，市场主体经营成本必然最终转嫁到消费者身上，一些经营者以次充好等欺诈消费者消费权益的违法行为屡禁不止。市场主体之间的不正当竞争行为逐渐频繁，恶意投诉举报竞争对手的例子越来越多。
市场主体内部管理制度不健全。由于经营规模较小，占市场主体数量比例最大的个体工商户和小微企业大多没有建立财务账和进销货台账，一旦发生消费纠纷或者对其违法经营行为进行查处时，监管部门很难对其购销货来源、流向、数量和金额进行追溯和处理。
市场主体公示信息内容失真。目前市场主体的信息公示义务由于诸多原因，仍然履行得不够理想。由于人力和资金成本的原因，大多市场主体都没有建立专门财务账，也没有专业的财务会计，要求市场主体必须填报经营状况信息。但很多市场主体填报的真实、准确性差，大多不具备实际参考价值，社会公众查询的时候往往容易被其填报公示的数据误导。由于80%以上的小微企业没有建立专门的财务账，因此这些企业在企业信用信息公示系统填报的经营状况信息，数据自然也就与真实情况相差较大。
市场主体运行状况
监管存在的难题
基层市场监管力量不足。一是在简政放权、行政审批制度改革的大背景下，其他部门事前监管成本得到大幅度降低。但对工商部门而言，注册登记等事前监管所占用的行政成本并没有得到相应降低，工商部门在办理市场主体登记事项时，所需要处理的业务事项比之前更繁多。二是随着市场主体数量激增，基层监管领域不断拓展，在人员编制没有增加的情况下，监管任务却逐年加重。三是基层执法人员存在结构性不足。在越来越讲究信息化监管的今天，大多工商监管人员由于年龄和知识等因素，适应能力偏弱。
市场主体退出机制落后。年检制度改为年报制度后，未年报的只是进入异常名录和严重违法企业名单。一直以来，由于市场主动退出比工商部门强制退出成本高，市场主体主动退出的比率一直偏低。实行年报制度后，实际已经没有经营的市场主体除了由工商部门立案进行吊销，没有其他途径，而工商部门办理相关手续时，从立案到吊销，其流程和时间要求是相当漫长的，相对于数量庞大的歇、停业市场主体，采用强制性退出机制是不合理的。其次，对于已经长期停业未经营的市场主体，在开展一些专项检查时，基层监管人员仍然需要按照程序去实地确认检查，造成监管资源的耗费。目前法律法规对于休眠市场主体不经营也不办理退出的情况没有强有力的惩戒措施。
监管理念与方式落后。目前，工商部门仍然重审批轻监管，重市场主体资格监管，轻市场主体行为监管，重事后处罚，轻事前预防，重行政监管轻社会共治等现象，导致监管着力错位，监管能力不足，监管效果欠佳。以行政监管为主的市场监管模式，也制约了社会和司法监督力量的应有作用，使市场主体本身的责任处于被动、从属的地位，投入大量的监管人力、物力、财力，市场秩序仍难以规范，违法行为屡禁不止。这就暴露出监管部门市场监管理念和监管模式的落后，迫切需要在市场监管中转变以行政监管为主要方式的监管理念和模式。
日常监管难以发现隐藏问题。基层监管人员在日常检查中主要检查以下项目：市场主体是否办理营业执照;实际经营情况是否与登记事项一致;是否亮照经营;是否及时公示年度报告及应当公示的信息;是否存在违法经营行为;是否侵犯消费者合法权益等方面。在市场主体数量庞大，监管力量有限的情况下，已无暇对市场主体开展深入检查，相关检查项目已简化到是否办照，是否报送年报等方面。对于市场主体在经营过程中是否存在虚假广告、商业贿赂、霸王条款等违法行为，难以进行细致调查。
市场监管领域存在交叉和分割。随着市场经济的快速发展，统一的市场经济已经形成，市场主体经营自主权不断扩大，经营领域相互交织，行业界限逐渐弱化，市场主体的经营范围呈现多样性，这必然导致市场监管部门的职能交叉。由于市场监管领域的分割，不同监管部门的信息难以共享，无法形成监管合力，容易导致市场监管漏洞的出现。
构建市场主体运行状况
监管体系的建议
推进信息化建设，构建大数据监管体系。一是全面推进传统市场监管理念转变和监管方式改革，构建和完善市场主体大数据监管体系。以工商业务系统市场主体登记信息为基础，整合市场主体监管、消费维权、产品质量、食品药品、物价、信用信息等各领域的数据，通过汇总、整合，充分应用大数据对企业的运行状况和发展轨迹进行分析，全面、客观地评估市场主体的运行状况和信用等级。二是建立模型，通过大数据的关联分析，及时、客观掌握市场主体的经营行为、运行规律、行业特征，挖掘和发现是否有违法现象，提高市场监管科学决策和风险预判能力，实现对市场主体的信息化和数据化监管。三是将市场主体的登记信息、监管数据、质量监测数据、违法失信数据、投诉举报数据和部门行政处罚等信息网上公开，提高监管透明度和部门公信力。
健全商品溯源制度，构建商品质量监管体系。一是建立流通领域商品质量信息追溯机制。建立专门的商品质量追溯网站，方便监管部门监管和社会公众查询。完善商品质量信息收集和发布，建立信息共享机制，实现商品质量管理部门之间信息共享和整合，形成商品质量从生产到销售完整的信息链条。加强对重点商品如食品、药品、农副产品、日用消费品、特种设备等关系人民群众生命财产安全的重要商品加强质量追溯的科技手段，利用物联网、二维码等信息技术，建立商品质量追溯机制，形成来源可查、去向可追、责任可究的商品质量追溯信息链。同时，将商品质量和服务质量纳入企业信用管理体系，实行信用分级管理。二是强化流通领域商品质量监测。建立商品质量标准标识市场准入制度，严格进货检查验收制度，完善不合格商品市场退出制度，并严防问题商品再次流入市场，加强流通领域商品质量安全风险评估和预警，提高流通领域商品质量管理效能。三是完善消费者权益保护机制。将保障消费者购买商品的安全权、知情权、选择权、申诉权、求偿权作为商品质量监测的主要抓手，全面推进市场主体商品销售标签、价格、标准内容齐全，明码标价销售，完善售中和售后服务，优化消费环境，提振消费信心。对不公平合同、欺骗性销售、不兑现承诺、虚假宣传、以次充好等侵害消费者权益的问题进行整治和规范。探索建立小额消费纠纷快速解决机制、商品质量安全损害赔偿基金制度、商品质量安全保险和社会救助制度。加强B2C、C2C电子商务等新兴领域消费维权工作。
规范市场主体休眠户，完善市场主体退出体系。一是进一步完善市场主体退出机制，释放被长期占用闲置的名称字号和经营场所等工商登记资源，明确完善《企业信用信息公示暂行条例》实施后市场主体规范退市的机制。针对目前在市场退出方面监管无力的现状，应尽快用规范性法律文件的形式,出台对市场主体不依法办理退出登记的惩戒措施，对长期未经营占用登记资源的市场主体进行有效的惩戒，切实改变以往以强制吊销代替主动注销的市场主体退出怪圈。二是对已经名存实亡、长期无法联系的企业，工商部门应当按照《公司法》、《个人独资企业法》的相关规定，采取逐户排查，主动引导、依法注销、完善救济的方式，对连续两年未年报或查无下落、被列为异常名录、长期未经营应予注销且经催告拒不办理注销手续等情形的企业进行逐一筛选，通过催办公告、实地核查、上门服务等方式，引导符合注销条件的企业主动办理注销手续，对最终确立的企业通过立案、核查、听证、决定送达、吊销录入、归档、公示公告等程序后吊销。
提高专业化水平，构建市场监管技术支撑体系。一是加大技术资金保障，提升现代化技术在市场监管、执法办案、社会服务等方面的应用，加强市场监管现代化执法装备和商品现场检测等装备研发和应用，完善监管执法装备的现代化建设。进一步完善和普及市场主体登记自然人身份信息联网核查系统，以及印章、签字电子比对系统的建设，提高市场主体准入风险防范能力。通过技术更新，提升对假冒伪劣商品的识别能力，提升市场监管履职水平。二是以专业化为目标，引进、培养市场监管所需专业人才，提高中级以上专业技术能力的执法人员编制比例，完善人才共享机制，充分发挥专业人才在市场监管中的作用，提高在职培训参与率。
优化市场环境，构建市场主体公平竞争体系。一是对重点市场领域的商业贿赂、传销、直销、假冒注册商标、虚假宣传等市场行为监测和查处力度，规范市场主体的市场竞争行为;二是规范广告经营行为，加强广告经营活动的全程监管，拓宽广告监管领域，加强对互联网广告、手机广告等新型广告领域的监管，确保广告行业的有序发展;三是加大知识产权保护力度，推行和完善商标授权经营制度，提升市场主体和公众对商标和品牌意识的重视，引导市场主体主动维护商标合法权益;四是强化契约合同在市场交易中的作用，完善和推行各类行业合同示范文本。成立专门的合同调解站点，推行市场交易主体之间合同纠纷行政和行业调解规范化、标准化，为市场交易主体的公平交易提供坚实的保障。
提高风险防控能力，构建市场主体风险监管体系。一是建立市场风险防控机制，从源头上防范和化解风险。对重点风险点、风险源进行全面梳理排查，建立以行业风险为核心的市场主体风险数据库，建立和健全集风险识别、风险评估、风险预警和风险处置为一体的市场主体风险监管机制。二是落实市场主体运行风险管理的职责和岗位，根据风险的行业属性、区域属性和时间属性，确定各类风险的具体管理措施，落实管理责任。按照风险发生的可能性及损失大小确定各类风险的强度，划分风险等级，确定应急处置预案启动的种类和级别。三是建立风险监测和跟踪制度。根据风险评估结果对各类风险进行事前、事中及事后的动态监测。四是建立风险管理联动机制。推动部门间信息交流规范化、常态化，实现信息共享。逐步建立起责权分明、信息畅通、分工协作、反应迅速的风险管理联动机制。
完善部门协调机制，构建联合监管体系。一是加强市场监管部门之间的监管信息资源共享，建立完善信息共享考核机制，将市场监管部门之间的信息公开和部门间信息共享，作为部门考核的一项内容。二是实现行政监管部门与司法部门的协调。由于受执法手段以及处罚力度等因素制约，很多时候市场监管的强制手段和力度都显得不足，加强行政管理部门与司法部门的工作协作，进一步完善市场监管与司法程序的衔接，改变目前行政执法与司法两套程序互不衔接的状况，简化行政执法转化为司法行为的程序，提高对工商部门移送案件的审结效率，提高工商部门对市场主体监管的权威性。
强化社会互动，构建社会共同监督体系。随着市场主体的不断增加、新型行业的不断出现、监管人员的不足，传统逐户实行上门实地监管已跟不上市场主体的快速发展形势，势必需要借助互联网信息技术，实现从工商部门一家监管向社会共同监管模式的转变。一是通过向市场主体监管信息公开和数据开放、登记信息资源开放共享和市场主体年度报告信息网上公示，提高市场主体运行状况的透明度。二是通过政务网站、官方微博、QQ群、微信公众平台、电子邮件等方式，征求监管工作意见、发布市场消费警示、披露典型消费维权案例、曝光企业信用黑名单等方式，让社会公众及时了解市场主体运行监管业务动态，提高公众法律意识和维权意识，鼓励社会群众提供投诉举报信息。
推动行业规范自律，构建行业自治体系。市场运行状况监管目的是规范市场主体经营行为，更重要的是促进市场主体自我规范，构建行业自治体系，从根本上增强行业协会自我约束力量，推动市场主体的自律，转变一直以来行政监管大包大揽的监管模式。充分挖掘行业自律管理潜力，加强对行业组织的建设来推动行业自律管理、引导企业诚信经营。进一步明确促进行业自律发展的责任部门，通过制定相关配套的政策措施，鼓励和支持市场主体行业协会制定行业标准、管理制度、竞争规则。通过行政引导和行业组织的自我完善，为行业的持续发展营造更健康的市场环境。针对目前市场行业协会普遍存在的组织松散、管理薄弱、对行业内市场主体约束性不强的情况，政府应尽快出台相关政策意见，对行业协会的规范运作进行指导，赋予行业协会处理涉及本行业矛盾纠纷的一定权限，明确规定行业组织在受理消费者投诉方面具有行业内部的处理权。明确行业协会在调处会员纠纷方面具有调解、裁决权，尝试在行业内建立以调解委员会为基础的调解机制，以协调各方利益，维护行业正常的竞争秩序和行业自律机制。
(作者单位：秀山县工商行政管理局)
