【民生访谈】刘业进：高考地域不均 不能靠短期“割肉”解决
【财新网】（记者 盛梦露）距离高考不到一个月，此前教育部公布的一份“2016年部分地区跨省生源调控方案”，在江苏、湖北等地掀起波澜。5月中旬，曾有江苏、湖北等省份的考生家长向当地教育部门陈情，认为这些支援外省的名额损害了本省孩子的利益，并引发了关于高考改革、教育公平等的讨论。
各省的高等教育资源究竟差异有多大？
早在2015年3月，北京天则经济研究所发布了《天则•转型建议》的“中国教育转型建议”分报告。研究发现，剔除各省间人均收入差距以后，各省高等教育的生均财政补贴仍有较大差异，并明显地向行政能量更强的地域倾斜。具体而言，北京、上海、天津和云南处于获益位置，而中西部省份如河南、湖北、甘肃、四川，以及黑龙江和贵州，则处于受损位置。
此外，该报告还发现，其他高等教育资源—如优质高校的录取指标数量、设在当地的高水平大学数量等均存在区域不均等。
为改善这种现状，近年来，教育部实行了多种政策对中西部等高等教育资源紧张的地区进行倾斜。如自2008年开始的支援中西部招生协作计划、始于2012年的农村学生定向招生计划，以及此次进入公众视野的“部分地区跨省生源计划调控方案”等等。
但为何这一方案引起苏鄂等省份家长的强烈反对？可如何评价教育部这一调拨举措？未来这样的措施应如何操作更为稳妥？对于目前高考和高招环节面临的种种困境，改革的方向是否已有共识？
近日，财新记者专访了天则经济研究所上述报告的撰稿人之一，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院副教授刘业进。
短期“割肉”行不通
财新记者：怎么理解此次江苏和湖北家长的抗议动机？
刘业进：当前制度下，所谓的指标调配，实质是在短期内，从资源较丰富地区“割肉”给较弱势地区。但一次“割让”的指标达数万个，尤其像在江苏，高考分数一直很高，这样的做法就引发了家长急遽的抵抗。从省会到县城都出现家长抗议。
教育是社会流动体现公平最好的渠道。新一届政府，一直强调教育公平，希望通过教育改变公民的命运。但这次调拨可以说是“好心做坏事”，具体政策在操作时遇到激烈抵抗。
财新记者：那你如何评价通过指标调配实现教育公平的做法？
刘业进：我认为短期而言，这么做是不合适的——帮助一部分人的同时，以损害另一部分人为代价，没有实现帕累托改进，必然遭到受损者的抵制。
在促进公平时，有一项基本原则，即“正义高于善”。帮助困难地区的学生入学是“善”的；但保证更基本的“正义”更重要——即权利、自由、机会的均等。在保障基本原则的前提条件下下帮助弱者，这对所有人都有好处。
财新记者：所以你觉得名额调配的理念取向是对的，但方式需要调整？
刘业进：是。
财新记者：你认为该怎么做？
刘业进：保持现有格局不动，做增量改革。1999年大学扩招开始，目前已步入稳定状态，再次大规模扩招已不可能。我认为，第一，应当在稳定现有名额分配的同时，增加对中西部地区的指标投放，尤其是扩大重点高校对中西部地区的招生指标投放。第二，同时进行跨省微调，不能一次调配过多，比如可以每个省每年调整千余名，要让人感觉不到明显的阵痛。
优质高教资源向行政中心倾斜
财新记者：此次江苏、湖北家长抗议事件的一个大背景是当下中国高等教育领域资源分布不均等的现状。在你2015年的研究中，描述了这一现状，能否概述一下？
刘业进：全国优质高等教育资源的分布十分不均衡。很有意思的一个对比是，2012年，各省高考录取率普遍比较高，全国平均达到了82%，除山西、西藏等个别省份外，其他省、自治区和直辖市间的差别并不大。但是如果把一本院校的录取率单独计算，可发现各地区差异显著。其中北京、天津和上海的一本录取率达到20%以上，明显高于其它地区，最低的四川只有4.88%。这说明优质资源的竞争十分激烈，考生来源的阶层差别也非常显著，农村地区考生的重点高校录取率不断走低。
此外，各省对高等教育的生均财政补贴、高水平大学数量等均存在区域不平衡，且都向行政中心倾斜。
财新记者：你在研究中用的多是2012年的数据，近几年是否有所变化？
刘业进：基本格局没有大的变化，可以说此次公布的调拨指标是最大变化。
财新记者：近几年，教育部实行多种招生指标调控政策对中西部弱势地区进行倾斜，你觉得效果如何？
刘业进：有一定作用，但没有根本改变不公平的状况。例如从2014年起，教育部要求部属高校在当地的招生比例降低。但按计划，目前部属高校的所在地生源比例，仍能保留在约30%的水平。
从实际看，这两年部属高校在所在地当地的招生比例虽有降低，但30%仍是很高的比例。
财新记者：这种不平衡背后的机制是什么？
刘业进：是财政投入的等级制度。从财政投入情况划分，中国高校可分为部属高校、省部共建高校、地方高校。39所“985“高校全都是中央拨款，百余所“211”高校则同时有中央拨款和省部共建。
按照“分级办学、分级管理”的高校管理体制，部属高校是直属教育部及其他中央部委的高校，往往能拥有更稳定的财政资源投入，其对优质师资的吸引力、重点项目的争取能力往往也较强。
地方高校（包括一些“省部共建高校”）主要依赖于地方政府的财政投入，这使得高等教育的办学质量，受所在地方财政的影响较大。各级、各地政府的财力差距，决定了不同区域间对高等教育投入的差距。
改革目标是形成政府保基本、总体开放的大学体制
财新记者：要改变高等教育地域资源配置不均的现状，应该怎么做？
刘业进：就现状而言，指标调配还是很重要的。因为现有体制造成了一定的利益格局，大家都盯着优质高等教育资源（大学），指标分配牵动人们的神经。
例如北京市的首经贸70%投放给北京市考生，30%给外地考生。当前由于流动人口占比越来越大，流动人口子女入学和参加高考，逐渐演变成为一个社会问题。例如在北京就出现了本地人和外地人的矛盾，本地人认为允许外地人在北京参加高考会影响本地录取率，结果两拨人都到教育部门请愿，引发社会冲突。我们认为地方所属高校对本地考生的优惠应当从录取指标优惠逐渐过渡到学费优惠。
但如果仅仅从录取指标上着手，永远是无解的，治标不治本。
财新记者：如何才能治本？
刘业进：治本的方法可以说是一种高等教育领域的“供给侧改革”。通过优化供给、开放市场、引入竞争。优质资源的供给量大了之后，指标就不用争了。
财新记者：这是理想状态？
刘业进：对。真正公平的状态应是全国一张卷，高校自主制定包括高考分数在内的综合录取标准，大学去行政化，落实办学自主权。而在优惠措施方面，由中央财政支持的部属高校，应对全国学生一视同仁，地方财政如果对地方高校有所支持，可以对本地学生有倾斜，但所谓的倾斜方式，应该是采用学费优惠的方式，而不是录取名额的优惠，要保证机会均等。
高等教育发达国家的地方公办高校对本州考生是没有录取名额优惠的。如美国的密西根州立大学、密歇根大学等等。在当前条件下，可以渐进、小规模增加西部省份的名额。也有些地方几省联合在统一高考卷，这是一个正确的方向。
长远看，把问题消解，还是要靠开放的大学办学体制。国务院和教育部最近有令，大学要去行政化、落实办学自主权、实现管办评分离改革。这意味着将来在高校之间分配录取指标不是教育部的事情了。长期看，大学要实现独立自主招生。
例如北京地区的大学要招好学生而不是北京的学生。招生是大学自主权，这种自主权已经写进了党代会文件和《高等教育法》等法律。开放办学，对外、对内都要开放。开放办学必然进入竞争，要通过竞争约束大学的行为。
财新记者：也就是说政府应逐渐放权？
刘业进：对。现在全国2400多所大学还是绝对的公办大学占主导。这种绝对控制同时意味着有责任，有风险。在公办大学体系下，尤其是管办评一体化体制下，政府包揽了权力，政府也包揽了责任。例如，当政府试图对现有利益格局进行调整（如欲提高中西部地区的一本录取率）时，稍有不慎，百姓就不满意。所以政府在高等教育领域包揽权力的体制，也是一个烫手山芋。
财新记者：在高等教育领域，政府可否完全放手？或者说，合适的放权应该放到哪一步？
刘业进：政府不是放任不管。一方面，政府的责任需要继续履行，但拨款应适当收缩。
另一方面，市场要开放，无论国际合作办学、民间办学，都应允许自主办学。只有市场机制下才能试探合适的招生是多少，有调整的空间。而政府的调配总是固定的，招生是垄断的。我认为政府对高校的管理应该设立负面清单，规定一些红线，留出更大的空间让高校自行选择。
财新记者：未来是否还会有“211”、“985”、一本二本的区分？
刘业进：这些等级区分都是传统“管办评一体化”的产物，即教育行政部门同时负责“出钱、管理、评价”。
举个例子，现在在高校设立博士点需要教育部考核；而一旦设立博士点，就意味着有更多的拨款和更高的地位。于是高校为了设立博士点，就在满足教育部的考核标准上花费很多心思，却没有迎合市场需求，没有在提升科研实力方面下功夫。但教育部如何能知道真正好的博士点应该是什么样的？
类似的等级制度，如招生批次、重点学校，都是人为的区分，没有合理性。长期看，竞争下产生的“重点学校”才有合理性。应该建立多元评价体系，在竞争中改善高校自身的办学质量，形成自发的声誉市场，这是好的改革方向。
当高校真正拥有自主权后，各个学校之间会形成竞争，犹如企业间的竞争，迫使高校不会滥用招生的权利。
只要为了学校长远发展着想，就不会有这样的情况，高校想招的一定是优秀的生源，想办好教育、获得良好的声誉。例如，北京的大学一定愿意招好学生，而不只是招北京本地的学生。长远而言，高校的自利行为和促进大众福利的方向是一致的。
财新记者：这样的改革方向是否有共识？
刘业进：改革是有共识的。2014年、2015年，教育部下发诸多文件，反复强调高校的去行政化、扩大办学自主权，具体涉及7项办学自主权，如招生、财政经费的使用、用人、国际交流、文凭颁发等。
国际合作是改革突破口
财新记者：你身在高校，感觉高等教育领域的改革进展如何？
刘业进：教育领域改革动静不大。
财新记者：主要的困难在哪里？
刘业进：主要的障碍是体制惯性。现有的高校中，大多数是公办的，一下子想转变很难。例如，目前招生名额是教育部控制的。从完全控制到部分控制乃至到自主招生，势必有一个漫长的过程；同时，这种体制运行良久，已经形成了既得利益群体。
财新记者：就具体改革内容而言，难点是什么？
刘业进：目前来看，最难撼动的是高校难以享有办学自主权。所谓的办学自主权包括很多方面，如招生自主权、用人权、教授评审权、内部资源分配等等。
例如对科研经费的管理，是过程管理，具体规定到书费、劳务费、会议费等细项，但科研经费中用于人员劳务支出的费用只有5-10%，不切合实际。这样的机制促使大家为了经费作假，且没有承认知识分子的劳动价值。但对真正重要的科研成果，考核又不够重视。此外，对民办高校而言，没有形成与公办高校同等的地位，发展很艰难。
财新记者：有哪些领域变化相对更多？或者说可能成为改革的突破口？
刘业进：我感觉，推进比较快的，是国际交流方面。现在国际交流逐渐增多，包括老师访学、合作办学、学生培养的国际化等。
另外一个好气象是，现在教育部门不怎么提“985”、“211”这些标签了，逐渐在淡化它。
将不好的指标慢慢淡化，好的给予空间成长。未来要实现的一定是多元办学途径、多元资金渠道，多元化的选择、多元评价体系。■
